ATOS ADMINISTRATIVOS - PARTE I - RESUMO

INTRODUÇÃO

Ato administrativo é espécie do gênero ato jurídico, como sendo todo ato lícito que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos.

CONCEITO

Hely Lopes Meirelles define ato administrativo como sendo "toda manifestação unilateral da Administração que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigação aos administrados ou a si própria".

Por sua vez, Maria Sylvia Zanella Di Pietro conceitua ato administrativo como "a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário".

O ato administrativo é uma declaração do Estado, aqui entendido, por todos aqueles órgãos que o compõem, tanto no Poder Executivo, como nos demais poderes, além das entidades da administração indireta.

O regime jurídico é o administrativo, ou seja, aquele em que a Administração atua com supremacia em relação aos particulares.

Produz efeitos jurídicos imediatos. Sujeição ao controle judicial.

Os atos praticados pela Administração podem ser catalogados como atos de direito público e atos de direito privado ou atos administrativos e atos da administração, ou ainda, atos administrativos típicos (regidos pelo direito público) e atos administrativos atípicos (regidos pelo direito privado).

Atos praticados pela administração
Atos administrativos	Também chamados de atos de direito público;
Atos da administração	Também chamados de atos de direito privado;

A Administração pode praticar atos administrativos (atos regidos pelo direito público) e atos de natureza privada, também chamados de meros atos da Administração.

Ato administrativo não se confunde com fato administrativo. Os fatos administrativos são fatos concretos que produzem efeito no direito administrativo, como a reforma de um prédio, enquanto os atos administrativos decorrem da manifestação de vontade da Administração, razão pela qual os atos podem ser revogados ou anulados, enquanto os fatos administrativos não admitem invalidação.

Silêncio administrativo não pode ser considerado ato administrativo e, a rigor, a ausência de manifestação da Administração não produz consequências jurídicas imediatas, salvo o silencio qualificado que, segundo Marçal Justen Filho, seria "aquele que permite inferir a vontade da Administração Pública em determinado sentido, a isso se somando a possibilidade de reconhecer a omissão como manifestação daquela vontade. O silencio qualificado é um modo de exercitar a função administrativa. Mas a qualificação do silencio depende da disciplina jurídica".

REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO

            Os requisitos, também chamados de elementos do ato administrativo são aqueles que constituem sua formação.

            Celso Antônio Bandeira de Mello, entendendo ser necessário separar os elementos do ato dos pressupostos de existência e dos pressupostos de validade.

            Segundo Bandeira de Mello são elementos do ato administrativo:

Conteúdo	É aquilo que o ato dispõe, o que o ele decide, enuncia, certifica, opina ou modifica na ordem jurídica. É o próprio ato, em sua essência.
Forma	É o revestimento exterior do ato. É o modo pelo qual este aparece e revela sua existência.

            Já os pressupostos de existência do ato administrativo seriam:

Objeto	"é aquilo sobre o q u e o ato dispõe. Não pode haver ato sem que exista algo a que ele esteja reportado". Exemplo de ato que não possui o objeto como pressuposto de existência: intimação, por edital, a servidor já falecido.
Conteúdo	"é aquilo que o ato dispõe, isto é, o que o ato decide, enuncia, certifica, opina ou modifica na ordem jurídica".
Pertinência Temática	Para que exista ato administrativo será necessário que o ato possa ser atribuído ao Estado no desempenho de sua função administrativa.

            Por fim, Celso Antônio entende pela necessidade do ato administrativo possuir o que ele nomeia como pressupostos de validade:

Pressuposto subjetivo	A autoridade administrativa competente para a prática do ato
Pressuposto objetivo	Motivo e requisitos procedimentais
Pressuposto teleológico	Finalidade
Pressuposto lógico	Causa
Pressuposto formalístico	Forma

            Sem os pressupostos de existência não haverá ato administrativo válido ou inválido, enquanto a ausência dos pressupostos d e validade não haverá ato administrativo válido.

Competência

            A competência, também chamada de sujeito, é o elemento que indica quem é a autoridade administrativa que pode produzir (assinar) o ato administrativo.

Competência pode ser conceituada como o conjunto d e atribuições funcionais conferidos pela lei às entidades, órgãos e agentes públicos para o desempenho de suas funções e sua delimitação ocorre da seguinte forma:

I) Em razão da matéria;

lI) Em razão do território;

IlI) Em razão da hierarquia; e.

IV) Em razão do tempo.

A principal característica da competência é que se trata de um elemento sempre vinculado, o que significa que a lei irá definir, em todas as situações, quem será a autoridade administrativa competente. Portanto, pode-se afirmar que a legalidade é a principal característica da competência, vez que ela sempre decorrerá da lei.

Consequentemente a competência é inderrogável não podendo ser modificada pela vontade das partes.

Ela pode ser objeto de delegação ou de avocação, desde que a lei não tenha conferido exclusividade a esta competência.

A Lei n° 9-784/99 veda, expressamente, a possibilidade de delegação da competência nas seguintes situações:

a) Casos de edição de atos de caráter normativo;

b) Decisão de recursos; e.

c) Matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.

           

A Lei n° 9.784/99, no entanto, admite a delegação de competência de um órgão administrativo ou de seu titular para outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial salvo quando existir lei vedando tal transferência.

Como requisito de eficácia o ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados oficialmente, devendo constar as matérias e poderes transferidos, os limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada.

Por se tratar de ato discricionário guiado pela conveniência e oportunidade da autoridade administrativa, o ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante.

Após a revogação do ato de transferência de competência, não poderá a antiga autoridade delegada revogar os atos praticados no exercício da delegação, sendo tal atribuição da autoridade delegante.

As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado.

A delegação não retira da autoridade delegante a competência para desempenhar a atribuição delegada. Haveria uma cumulação de competência.

Finalidade

            É o resultado que a Administração pretende alcançar com o ato administrativo.

É o Poder Legislativo quem define os objetivos que o ato deverá alcançar, não havendo discricionariedade para a Administração.

Exemplo que ilustra esta característica é a remoção de ofício, criada pelo legislador para que a Administração possa melhor distribuir os servidores em face das necessidades e peculiaridades de cada localidade. Ela não pode ser utilizada para punição do servidor, por contrariar os fins estabelecidos pelo legislador para o instituto da remoção "ex-officio".

A infração da lei, seja em sentido amplo ou estrito, caracterizará desvio de poder, dando ensejo à invalidação do ato.

O desvio de poder consiste no mau uso da competência para praticar atos administrativos desviados de sua finalidade, que buscam alcançar objetivos impossíveis, ilícitos ou que não podem ser atingidos pelo ato utilizado. São dois os tipos de desvio:

 atos praticados com finalidade alheia ao interesse público. Ex.: remoção ex-officcio de servidor inimigo;

atos praticados com desvio à finalidade pública específica determinada pela lei. Ex.: remoção ex-officcio de servidor relapso.

Abuso de poder é o gênero do qual são espécies o excesso de poder e desvio de poder, e ambos invalidam o ato administrativo.

Excesso de poder, exemplifica tais irregularidades com os vícios de competência, a invasão de funções próprias dos juízes civis e, posteriormente, a violação direta da lei, alertando, inclusive, que em momento posterior, surgiu o "desvio de poder", que significa a utilização de um poder legal para fins distintos daqueles estimados pela lei.

            Podemos resumir o abuso de poder:

ABUSO DE PODER
Excesso de poder	o agente público extrapola a competência que lhe foi conferida pela lei;
Desvio de poder	o agente público apesar de competente, não pratica o ato de acordo com o interesse público ou o pratica fugindo dos fins específicos fixados pelo legislador.

Forma

            O ato administrativo deve se revestir de alguma forma, que deverá ser determinada pela lei. Via de regra, o ato administrativo deve ser escrito, em obediência ao princípio da documentação, podendo a lei estabelecer uma forma mais solene.

            Permitem-se os atos verbais, apenas, em casos de urgência e de irrelevância do assunto para a Administração.

            Há, também, a forma gestual ou por meio de sinais sonoros, por meio dos quais a Administração manifesta a sua vontade, tais como os praticados pelos agentes de trânsito que possuem significados próprios e visam controlar o tráfego.

           

            A irregularidade na forma do ato administrativo admite convalidação (salvo quando a forma for considerada essencial para a validade do ato), mas a inexistência de forma significa a inexistência do próprio ato, o que impossibilita qualquer tipo de convalidação.

           

Diferença entre FORMA e FORMALIZAÇÃO:

I) FORMA é o modo pelo qual o ato administrativo revela sua existência.

II) FORMALIZAÇÃO é a aparência externa pelo qual o ato deve ser revestido

Motivo

            Motivo é o pressuposto de fato e de direito que justifica a prática do ato administrativo. A lei pode ou não determinar expressamente os motivos, o que significa que esse elemento, ao contrário dos anteriores (competência, finalidade e forma), pode ser vinculado ou discricionário.

            Distinção entre motivo e motivação, entendendo que o primeiro seria a circunstância de fato que impele a vontade do administrador, enquanto a segunda seria a explicitação dessa circunstância tática, ou seja, a motivação exprime de modo expresso e textual todas as circunstâncias de fato que levaram o agente à manifestação da vontade.

            Maria Sylvia Oi Pietro e

Hely Lopes Meirelles que entendem pela necessidade de motivação tanto dos atos vinculados quanto dos discricionários.

Seguindo este último entendimento, a motivação, via de regra, é obrigatória, salvo nos casos em que basta a evidenciação pelo agente público da sua competência para que o ato esteja completo. Ex.: exoneração ad nutum. Entretanto, caso o ato seja fundamentado, o administrador estará vinculado a esta fundamentação.

Momento da motivação: a justificativa do ato administrativo deve ser contemporânea à sua prática ou pelo menos anterior a ela, admitindo- se, todavia, a motivação tardia nos atos vinculados onde houver comprovação da ocorrência do motivo previsto pelo legislador como autorizador para a manifestação da vontade da Administração.

Nos atos discricionários a ausência de motivação contemporânea ou anterior à produção do ato resultará na sua invalidação.

O STJ, decidiu que nas situações em que a lei não exige motivação seria possível admitir situações excepcionais de motivação tardia, desde que presentes os seguintes requisitos:

a) Que o motivo extemporaneamente alegado preexista;

b) Que era idôneo para justificar o ato; e

c) Que o motivo foi a razão determinante da prática do ato.

            A chamada "teoria dos motivos determinantes", segundo a qual a validade do ato está vinculada à veracidade dos fatos d escritos como motivadores de sua prática.

            Caso um servidor público federal solicite a licença capacitação por três meses, a Administração poderá conceder ou negar (ato discricionário), contudo, quando o fizer, deverá motivar tal decisão e as razões expostas como justificadoras vincularão o ato.

            Quando o ato estiver estribado em diversos fatos verdadeiros, mas apenas um não corresponder à realidade, não ocorrerá sua invalidação.

            A causa como um novo requisito para o ato administrativo, para Celso Antônio Bandeira de Mello. Que também diz que causa seria "a correlação lógica entre o pressuposto (motivo) e o conteúdo do ato em função da finalidade tipológica do ato".

            A causa seria a relação de adequação entre os pressupostos do ato e seu objeto. No nosso entender, tal conceito estaria abrangido pelo motivo, não havendo razão para sustentar a distinção entre motivo e causa, para Lúcia Valle de Figueiredo.

            Haveria, então, uma análise acerca da razoabilidade e da proporcionalidade da causa com a consequente aferição de sua regularidade ou irregularidade.

Objeto ou conteúdo

            O Objeto é o efeito jurídico imediato que o ato produz e, assim como no direito privado, deve ser lícito (conforme a lei), possível (realizável no mundo dos fatos e do direito), certo (definido quanto ao destinatário, aos efeitos, ao tempo e ao lugar) e moral (em consonância com os padrões comuns de comportamento, corretos, justos e éticos). Pode, também, ser conceituado como o resultado prático que a Administração se propõe a alcançar.

O objeto ou o conteúdo do ato pode ou não vir fixado em lei (vinculado ou discricionário). Quando deixado a critério do administrador, não pode ser substituído pelo julgador na sua análise jurídica.

MÉRITO ADMINISTRATIVO

            O mérito administrativo está relacionado com a possibilidade de a Administração Pública valorar os critérios de conveniência, oportunidade e conteúdo do ato administrativo.

Por essa razão, só há que se falar em mérito administrativo diante do ato discricionário, vez que, no ato vinculado, o mérito do ato (a valoração dos critérios de conveniência, oportunidade e conteúdo) é do legislador, que determina à Administração o que fazer e quando fazer.

ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

Presunção de legitimidade

            A presunção de legitimidade advém do princípio da legalidade e reveste os atos administrativos de uma presunção relativa, também chamada juris tantum, de que os atos são praticados de acordo com a lei e com os princípios que regem a Administração Pública e o Direito Administrativo.

            Podemos, também, distinguir a presunção de legitimidade da presunção de veracidade: a primeira seria a presunção de que o ato praticado pela Administração estaria de acordo com a lei, enquanto a segunda diz respeito aos fatos, presumindo que estes são verdadeiros.

Imperatividade

            Imperatividade "é a qualidade pela qual os atos administrativos se impõem a terceiros, independentemente de sua concordância".

Este atributo não se encontra presente em todos os atos emanados pela Administração, mas caracteriza os que emitirem uma ordem, um comando ao particular.

Exigibilidade

            Referem-se à exigibilidade como sinônimo d e imperatividade. É atributo autônomo do ato administrativo e não se confunde com a imperatividade, pois este atributo apenas impõe uma obrigação, enquanto aquele exige a obediência a uma obrigação já imposta pela Administração, por meio de instrumentos indiretos de coação, sem a necessidade de prévia autorização do Poder Judiciário.

Auto-executoriedade

            Consiste na possibilidade de a Administração pôr em execução os seus atos, através dos seus próprios meios, sem necessidade de intervenção do Poder Judiciário.

A auto-executoriedade só será possível quando a lei expressamente a previr ou quando se tratar de medida urgente, sem a qual haverá grave comprometimento do interesse público, sendo entendido que a autorização para a auto-executoriedade estaria prevista de maneira implícita.

Importante ressaltar a diferença entre auto-executoriedade e exigibilidade, que se encontra no meio coercitivo. O segundo se utiliza de meios indiretos de coerção, como multa ou outras penalidades administrativas, enquanto na executoriedade a Administração faz uso de meios diretos de coerção, utilizando, até mesmo, força física para dar efetividade às suas decisões.

Tipicidade

            A tipicidade é atributo previsto por um pequeno leque de autores, merecendo destaque Di Pietro e consiste na necessidade de que o ato administrativo corresponda a figuras previamente definidas pela lei.

            No próximo tópico fecharemos este tema com a Classificação dos Atos Administrativos, as Espécies de Atos Administrativos, a Invalidação dos Atos Administrativos e algumas das principais súmulas do STF.